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Ⅰ. 연구의 배경 및 목적
1. 연구 배경
지방자치단체의 특별법 제정과 환경영향평가 협의권한 지방이양 요구 증가
ㅇ 강원특별자치도 설치 및 미래산업글로벌도시 조성을 위한 특별법(약칭: 강원특별법)이 전부 개정되었고, 환경영향평가 대상사업에 대한 협의권한을 강원도지사에게 이양하는 내용을 담고 있음
ㅇ 전라북도는 전북특별자치도 설치 등에 관한 특별법(약칭: 전북특별법)이 통과되었고, 충청북도는 “바다 없는 충북 지원에 관한 특별법”을 추진하며 환경영향평가 협의권한을 이양받고자 함

환경영향평가 협의권한이양에 따른 개발 위주의 정책 추진에 대한 우려
ㅇ 지방자치단체에 이양되는 환경영향평가는 지역의 경제적 이익을 우선하는 개발정책으로 인하여 환경관리의 한계가 광범위하게 대두될 것이 우려됨

국내 환경영향평가제도에 대한 개선 요구 증대
ㅇ 다수의 지방자치단체가 특별법을 추진하고 있으므로 개별적인 특별법 제정보다는 환경영향평가제도의 전반적인 개선의 필요성이 제기되고 있음
ㅇ 사업 계획이 상당히 진행된 상황에서 환경영향평가가 수행됨에 따라 입지 등 주요 사항에 대한 변경이 어렵고 이로 인해 협의권의 실효성에 대한 문제가 제기되고 있음
ㅇ 규제형 환경영향평가 제도 운영으로 인해 협의권자인 환경부의 조정 및 협의 능력 요구하게 되었으며 사업 추진 주체 입장에서는 환경영향평가를 규제로 인식함에 따라 의사지원형 제도운영 전환의 필요성이 제기되고 있음
ㅇ 제한적 정보공개와 소극적 주민의견 수렴으로 인한 사업추진을 반대하는 입장에서는 면죄부로 인식함에 따라 정보공개를 포함한 주민의견 수렴제도의 개선의 필요성이 제기되고 있음

2. 연구 목적
지방자치단체 특별법 제정에 따른 환경영향평가제도 보완 및 정책대안 마련
ㅇ 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(약칭: 제주특별법) 특례조항에 따른 환경영향평가 사례 분석으로 시사점 도출
ㅇ 지방자치단체 특별법 제정에 따른 환경영향평가제도 보완 및 운영방안 마련
ㅇ 환경영향평가 이해관계자의 역할 정립(환경부, 지방유역환경청, 검토기관, 대행업체, 사업자 등)

Ⅱ. 제주도 환경영향평가제도 운영 현황 분석
1. 제주도 환경영향평가 협의 체계
제주도 환경영향평가 협의 절차의 특이점
ㅇ 환경부 절차와의 주요 차이점은 환경영향평가심의위원회를 구성하여 심의위원의 의견을 수렴하고 심의하여 협의의견을 마련하고, 도의회의 안건 심사를 거쳐 협의내용이 통보된다는 점임
ㅇ 사후관리에 있어서도 민관합동 환경평가감시단을 별도로 운영하여 관리함

환경부 대비 강화된 기준 적용
ㅇ 환경영향평가 대상 사업 및 규모에서 제주도가 환경부 기준보다 강화된 기준을 적용함
ㅇ 보호지역 지정도 제주도는 타 지역에서는 적용하지 않는 보전지역(도시지역에서는 절·상대보전지역, 비도시지역에서는 지하수, 경관, 생태계 등 관리보전지구)을 조례로 마련하여 각종 개발사업을 관리함
ㅇ 대기, 하천수 수질, 오수처리, 농약사용 등에 대한 환경기준도 환경부보다 강화하여 적용함

2. 비판적 의견
승인권자가 협의권을 갖는 데 따른 공정성 우려
ㅇ 제주도가 사업 승인 및 협의를 동시에 수행하면서 투명성 또한 미흡한 상태여서 협의결과의 공정성 부족, 담합 등이 우려됨

환경영향평가 정보공개 미흡
ㅇ 환경부 환경영향평가정보지원시스템(EIASS)과 같은 평가서 및 협의의견 공개 시스템이 부재하여 정보공개가 미흡함

보전지역 지정으로 인한 부정적인 영향
ㅇ 생태계보전지구 지정은 취지와 다르게 곶자왈 개발에 면죄부 [생태보전지구 3등급(대부분 곶자왈 지역) 30%까지 개발 가능]를 주는 방향으로 작동

행정조직의 한계
ㅇ 제주도의 환경영향평가 조직은 환경정책과 내 환경평가팀이 있으나 장기 재직하고 있는 전문위원 1인을 제외하고는 실제 협의업무를 담당할 전문인력 또는 전담직원 부족으로 인한 전문성 약화 우려가 존재함
ㅇ 장기재직은 전문성을 제고할 수 있으나, 반면 사업자, 평가대행자 등과 유착관계가 형성될 수 있는 개연성이 존재함
ㅇ 전문 검토기관인 녹색환경지원센터가 있으나 지역 특성상 공정하고 독자적인 의견을 제시하는 데는 한계가 있음(예산의 50% 이상을 도에서 지원)
ㅇ 심의위원은 도지사가 임명하고 지역 특성상 도지사 영향력 하에 있는 것이 현실이기 때문에 그에 반하는 평가협의가 이루어지는 것에는 한계가 있음
Ⅲ. 강원특별법과 제주특별법 비교
자연환경 보전·관리에 관한 기본방향 등
ㅇ 제주특별법은 곶자왈, 한라산 중산간지역 난개발 관리 등을 위하여 지역 특성을 고려한 별도의 보전지역을 마련하고 행위제한을 설정하고 있는 반면, 강원특별법에서는 이러한 내용이 부재함

환경영향평가 등에 관한 특례
ㅇ 강원특별법은 환경영향평가 관련 환경부장관의 권한을 도지사에게 이양하는 것이 주요 내용인 반면, 제주특별법은 이외에도 대통령령 또는 환경부령으로 정하도록 한 사항을 도조례로 정할 수 있도록 특례를 둔 점에서 차이가 있음
ㅇ 강원특별법은 환경영향평가전문기관의 의견 청취 및 현지조사 의뢰를 재량행위로 규정하나, 제주특별법은 환경영향평가전문기관의 의견 청취 및 평가심의위원회의 구성·운영을 기속행위로 규정함
ㅇ 강원특별법은 소규모 환경영향평가에 관한 환경부장관의 권한을 도지사에게 이양하는 것이 주요 내용인 반면, 제주특별법은 소규모 환경영향평가에 대한 전반적인 사항을 도조례에 위임하는 것이 주요 내용임

기후변화영향평가 등에 관한 특례
ㅇ 강원특별법은 기후환경영향평가 등에 관한 환경부장관의 협의 권한을 도지사에게 이양하는 특례를 두고 있는 반면, 제주특별법에는 관련 규정이 없음

환경보건법에 관한 특례 등
ㅇ 강원특별법은 환경유해인자가 국민건강에 미치는 영향에 관한 환경부의 검토·평가 권한을 도지사에게 이양하는 특례를 두고 있는 반면, 제주특별법에는 관련 규정이 없음

특례의 존속기한
ㅇ 강원특별법은 특례의 존속기한을 3년으로 두고 있으며, 특례의 운영성과 등을 평가하여 존속기한 연장 또는 폐지를 결정하도록 하고 있음

Ⅳ. 지자체 환경영향평가 관련 주요 이슈
지자체 간 환경영향평가 대상사업의 환경적 민감성 차이
ㅇ 한국환경연구원(KEI)에서 검토를 수행한 제주도, 강원도, 전라북도 등의 환경영향평가 대상 건에 대한 검토의견을 비교한 결과, 제주도는 입지, 규모, 계획 조정 등과 같은 중요 의견의 빈도가 낮은 반면, 강원도와 전라북도는 상대적으로 높게 나타남

환경영향평가 권한이양에 따른 우려사항
ㅇ 자연환경 훼손 및 난개발
-환경부 중심의 환경평가제도 운영으로 일관되게 관리해 온 환경기준 및 관리지역의 무분별한 훼손
- 국가의 국토관리와 환경정책 일관성 유지 문제
- 특별법 내 환경보전과 관련된 내용 미비
ㅇ 환경영향평가제도의 객관성, 공정성, 신뢰성 약화
- 선출직 지방자치단체장의 환경보전에 대한 인식 차이와 지역주민(유권자) 의견에 따라 환경평가 결과를 민감하게 반영(정책결정자의 정치적, 사회경제적 판단)
- 지방자치단체의 환경평가 기반 조직 및 체계 미흡(조직, 전문기관, 전문가 풀 운용 등)
- 의사결정과정의 투명성 확보 문제(사업내용의 공개 범위 및 시기, 이해관계자 의견수렴 절차 등)
- 승인권자가 사업자인 사업에서 거짓 및 부실 평가 우려
- 사회적 및 환경적 갈등 사업의 조정 기능 미흡 우려
ㅇ 이해관계자의 갈등 및 분쟁 심화
- 광역적으로 영향이 발생되는 계획이나 사업 추진 시 이해관계자(지역, 주민, 시민단체 등) 갈등 심화
- 상수원보호구역 상류지역 개발에 대한 하류지역 지방자치단체의 반발(물이용부담금 문제 등)

Ⅴ. 결론 및 정책 제언
1. 결론
ㅇ 최근 강원도, 전라북도 등 지방자치단체의 특별법 제정 및 환경영향평가 협의권한 지방이양 요구가 증가 추세이며, 지방이양 환경영향평가는 지역 경제 이익을 우선하는 개발정책으로 인하여 환경관리의 한계가 발생할 것이 우려됨. 본 연구는 늘어나는 지방자치단체 특별법 제정에 따른 환경영향평가제도의 보완 및 정책대안 마련을 위한 것임
ㅇ 현재 제도를 운영 중인 제주도는 (1) 평가심의위원회 심의, 도의회 심사, (2) 외부 검토기관 및 심의위훤회 의견 의무 청취, (3) 지역 고유의 보전지역 기준 마련 등 객관성, 공정성을 보완하기 위한 제도적 기반이 마련되어 있는 반면, 강원도는 아직 이러한 사항을 준비하는 단계임
ㅇ 환경영향평가 검토의견 분석 결과, 강원도나 전라북도 내 환경영향평가 대상사업들은 제주도에 비하여 환경적 민감도가 높은 편으로 분석됨
ㅇ 이해관계자 의견수렴 결과, 환경영향평가의 지방이양은 (1) 자연환경 훼손 및 난개발로 관리 어려움, (2) 환경영향평가제도의 객관성, 공정성, 신뢰성 약화, (3) 이해관계자의 갈등 및 분쟁 심화 등의 우려사항이 파악됨
ㅇ 지방자치단체의 환경영향평가 권한이양과 관련하여 개발정책이 우선시될 것이라는 우려가 있는 만큼 지방자치단체의 환경영향평가가 성공적으로 정착하려면 평가 과정의 객관성, 공정성, 신뢰성을 확보하고 지역 특성을 고려한 자연환경 훼손 및 난개발 방지를 위한 각종 제도를 조례 등으로 보완해야 함
ㅇ 또한 환경부는 권한이양 이후에도 지방자치단체가 지닌 문제점 등을 극복하도록 제도적 정비를 포함하여 지원체계를 마련해야 함

2. 정책 제언
지방자치단체
ㅇ 환경영향평가의 객관성, 공정성, 신뢰성 확보
- 지자체 내 환경영향평가 조직의 고유 인력 및 독립성을 확보하고, 협의의견을 결정하도록 외부 전문 검토기관 및 전문가 활용
- 의사결정과정의 투명성 확보 및 정보공개를 위하여 환경부 EIASS 활용
- 제주도와 같이 평가심의위원회 심의 또는 도의회 심사 등을 활용하는 제도적 기반 마련
- 환경부 협의사업과 형평성을 확보하도록 동일하거나 제주도와 같이 지역 특성을 고려한 더 강한 협의 기준을 마련·적용
ㅇ 자연환경의 훼손 및 난개발 방지
- 지역 고유의 자연환경을 보전하도록 지자체 자체의 보전지역 및 행위제한 규정을 조례로 마련(제주도 보전지역 사례 참조)
- 북한 또는 타 도 접경지역 개발사업의 환경관리 기준 마련

환경부
ㅇ 주민참여 확대 기반 마련
- 협의(의사결정)과정에 주민 참여 확대(공개 범위 및 본안에 대한 정보공개 등)
ㅇ 지방자치단체 환경영향평가 정보공개 플랫폼 지원
- EIASS 개선(정보공개 기능 강화, 지자체 협의 사업 수용 등)
ㅇ 지방자치단체 지원 체계 마련
- 환경영향평가 협의 및 검토 지침 개발 보급
- 환경영향평가 교육 프로그램 개발
- 지방환경청 협의 인력을 지자체 협의 인력으로 지원
강원특별법 일몰제 성과평가 방안
ㅇ 지자체 환경영향평가 정착을 위한 제도적 정비 성과 평가
- 평가의 객관성, 공정성, 신뢰성 확보를 위한 제도적 기반 마련 여부 평가
- 자연환경 훼손 및 난개발 방지를 위한 자체적인 제도(보전지역 설정을 위한 조례 등, 환경부 기준 이상의 협의 기준 마련 등) 기반을 마련하고자 노력했는지 평가
ㅇ 마련한 제도와 기준에 따라 성실히 운영했는지 평가